Územný plán ako verejný záujem
Land Use Plan as a public interest
JUDr. Martin Píry, PhD.
Právnická fakulta Univerzita Mateja Bela, Katedra finančného a správneho práva
Anotácia
Článok pojednáva o téme verejného záujmu vo forme normatívneho právneho aktu územného plánu. Zameriava sa na problém, ako obsahu tohto pojmu, tak aj spôsob a kritické momenty jeho preukazovania, interpretácie a niektoré osobitné kritické otázky. Verejný záujem je neurčitý pojem, ktorý zatiaľ nemá veľký priestor v skúmaní právnej vedy a teórie napriek tomu, že je dôvodom obmedzenia vlastníckeho práva, vyvlastnenie, či iných obmedzení základných ľudských práv a slobôd. Osobitosť verejného záujmu v tejto forme územného plánu je aj v tom, že v prípade normotvorby ide o činnosť samosprávy a jej aplikácia je typickým rozhodovacím procesom štátnej správy.
Annotation
The article deals with the topic of public interest in the form of a normative legal act of a land use plan. It focuses on the problem of both the content of this term and the way and critical moments of its demonstration, interpretation, and some particular critical issues. Public interest is an indeterminate term that does not yet have a great deal of scope for examining legal science and theory, although it is the reason for the restriction of property right, expropriation, or other limited human rights and freedoms. The particularity of public interest in this form of land use plan is also the fact that in the case of standardization it is the activity of self-government and its application is a typical decision-making process of the state administration.
Klúčové slová
Vlastníctvo, samospráva, štátna správa, zákonnosť, verejný záujem.
Key words
Ownership, self-government, state administration, legality, public interest
V problematike správneho práva a osobitne stavebného práva je pojem verejný záujem jeden z najpertraktovanejších pojmov. Ide zároveň o pojem, ktorý nie je kvalifikovaný v rámci legálnej definície spôsobom platným pre všetky prípady. Preto o ňom teória hovorí ako o neurčitom pojme.[1] Verejný záujem je ale dôvod pre celý rad rozhodnutí v rámci zákona č. 50/1976 Zb. O územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskorších predpisov (ďalej len Stavebný zákon). Okrem týchto rozhodnutí je dôvodom pre celý rad obmedzení základného ľudského práva na vlastníctvo ako aj iných ľudských práv.[2] Takáto mimoriadna invazívna schopnosť inštitútu vo forme neurčitého pojmu v praktickom živote, či už v rovine obsahu, ale aj v rovine preukazovania, môže a vyvoláva celý rad vážnych otázok.
Najvážnejším rozmerom tohto pojmu v rámci ukotvenia podľa Stavebného zákona je jeho identifikácia takým spôsobom, aby nebola zároveň narušená ústavná požiadavka na právny štát a s tým spojená požiadavka na právnu istotu a princíp legitímneho očakávania. Obdive tieto požiadavky majú spoločnú vlastnosť v tom, že predstavujú brzdu ústavného systému proti svojvôli správnych orgánov, alebo orgánov verejnej moci. Základný predpoklad zákonnosti, z ktorého v rámci správneho konania a teda aj konania kde sa má aplikovať inštitút verejného záujmu, je predvídateľnosť rozhodnutí. Táto vlastnosť je etablovaná ukotvením všetkých konaní a rozhodnutí v rámci účinných a platných právnych predpisov o ktorých platí prezumpcia vedomosti.[3] Druhý predpoklad je aj v znalosti predchádzajúcej rozhodovacej činnosti správneho orgánu, samozrejme pokiaľ sama o sebe je legálna. Preto aj identifikácia verejného záujmu musí byť realizovaná merateľným spôsobom, ktorý je pre účastníkov konania, ale aj verejnosť keďže správne konanie má aj výchovný rozmer predvídateľná. Táto požiadavka je prítomná aj v rámci rozhodovacej činnosti Ústavného súdu Slovenskej republiky. V dvoch rozhodnutiach (PL ÚS 33/1995) a (PL ÚS 11/1995) sa jasne vyskytuje požiadavka na konkretizáciu verejného záujmu, ako ku konkrétneho činnosti, tak aj konkrétnemu ľudskému právu a slobode.
V Stavebnom zákone sa verejný záujem považuje za základný predmet skúmania v rámci podkladov pre rozhodnutie. Niekedy sa stretávame s názorom, že verejný záujem je predmet dokazovania. Tento názor je možné hneď v úvode spochybniť. Základný argument pre kritický postoj a odmietnutie takéhoto názoru je skutočnosť, že sa Stavebný zákon spája s pojmom verejný záujem:
- Skupinu záujmov definovaných ako osobitný záujem, ktorý sa preukazuje vo forme záväzných stanovísk dotknutých orgánov podľa § 140 a Stavebného zákona.
- Územný plán a ciele a zámery územného plánovania.
V kontexte obidvoch okruhoch verejného záujmu v rámci stavebného zákona je zrejmé, že právo sa nedokazuje ( územný plán) a rozhodnutie vo forme záväzného stanoviska rovnako nie je predmet dokazovania.
Avšak právna prax prináša aj celý rad iných otázok. Stavebný zákon, ako právny predpis z roku 1976 v súčasnej dobe výrazne zaostáva za dynamickým rozvojom legislatívy. V prvom rade treba povedať, že územno-plánovacia činnosť podľa Stavebného zákona je normotvorbou a originálnym výkonom samosprávy. Nasledujúce rozhodovacie činnosti sú správnymi konaniami, teda vydávaním individuálnych správnych aktov a činnosťou preneseného výkonu štátnej správy.[4]
Územný plán obce ako normatívny akt je vydávaný vo forme všeobecne záväzných nariadení obce. Materiálne je vymedzený Stavebným zákonom. Už aj v tejto základnej charakteristike tohto právneho predpisu narážame na niektoré kritické momenty aplikačnej praxe. Podľa § 1 ods. a územným plánom určujú zásady koordinácie ochrany životného prostredia, podľa § 2 ods. 1 písm. c sa vymedzujú územným plánom ochranné pásma a chránené územia. Zdá sa tak a je to bohužiaľ aj prax niektorých samospráv, že sa do územného plánu ako samosprávna pôsobnosť voľne inkorporuje názor zastupiteľstva na osobitné kategórie verejných záujmov. Inak povedané niektoré obce interpretujú Stavebný zákon tak, akoby mohli oni sami rozhodovať o zásadách ochrany životného prostredia, alebo určovať ochranné pásma.
V tomto momente je to prvý kritický bod v analýze verejného záujmu v rámci územného plánovania. Aby sme lepšie uchopili vyššie spomínanú kritickú otázku dovolím si nasledovnú klasifikáciu . Obsah územného plánu je možné rozčleniť do štyroch základných kategórii:
- Obsah, reguláciu, ktorá je prejavom výlučne samosprávnej činnosti, teda je ponechaná na kreativite zastupiteľstva a ekonomicko-sociálnych a rozvojových potrebách územia.
- Obsah, ktorý je inkorporovaný na základe rozhodnutí iných orgánov verejnej správy, napríklad ako následok hodnotenia SEA podľa zákona č. 24/2006 Z. z. O posudzovaní vplyvov na životné prostredie v znení neskorších predpisov. [5]
- V neposlednom rade obsah, ktorý je regulovaný priamo právnou normou a ani samosprávny orgán, ani dotknutý orgán si nemôže o ňom urobiť záver sám. Ide napríklad o určenie ochranných pásiem podľa niektorých osobitných zákonov[6] v oblasti správy cintorínov, energetiky a podobne.
- Na koniec je to tzv. genius loci[7] daného mesta, resp. obce. Ide nie len o historický charakter mesta, ale aj zachovania istej výnimočnej identity daného osídlenia a sídelného útvaru. Napriek tomu, že táto téma dosiaľ v právnej rovine nie je veľmi spracovaná, nemá výslovne normatívny základ do istej miery je možné urobiť záver o potrebe takejto regulácie z Washingtonskej deklarácie o ochrane historicity miest. Najvyšší súd Slovenskej republiky v danej oblasti rozhodol pod sp. Zn. 5Sžp 17/2011, že zvýšená ochrana historického centra mesta ako kultúrneho dedičstva je vo verejnom záujme, preto treba považovať za nevyhnutné prijať také riešenia, aby sa v súčasnosti ani v budúcnosti už viac neopakovali nekoncepčné zásahy do takýchto centier/jadier.
Takáto klasifikácia obsahu, alebo materiálneho jadra územného plánu je dôležitá pre jeho interpretáciu v správnych konaniach a odpoveď na otázku kto je oprávnený identifikovať kvalitu a rozsah verejného záujmu v prípade územného plánu. Odpoveď na otázku čo je predmetom samosprávnej činnosti obecného zastupiteľstva a čo je povinnosť implementovať zo záväzných stanovísk, alebo rozhodnutí podľa osobitného zákona, je zároveň aj odpoveďou kto je oprávnený interpretovať tento normatívny akt a v akej miere .
Interpretácia územného plánu ako zdroja poznania verejného záujmu je v právnej praxi kardinálnym problémom. Skrýva v sebe niekoľko vážnych pod otázok. Tie najvážnejšie sa dajú zhrnúť do troch okruhov:
- Pochybenie v otázkach, kto má vyriecť záver o súlade, alebo nesúlade s verejným záujmom, ktorý je územný plán.
- Kto v rámci konaní interpretuje osobitné parciálne záujmy, ktoré sú súčasťou územného plánu.
- Ako sa má správne interpretovať otázka záväznej časti a smernej časti územného plánu.
Prvá otázka pochybenia v oblasti orgánu oprávneného vykladať všeobecne územný plán je najčastejším pochybením v problematike interpretácie územného plánu. Stavebné úrady mnohokrát požadujú stanovisko o súlade s verejným záujmom. Nie ojedinele má obec resp. mesto v rámci organizačnej výstavby obecného úradu vytvorený odbor architektov s rôznymi synonymami tohto slova. Dramatickejšie ako v tzv. štandardných konaniach sa prejavuje táto diskrepancia v konaní o dodatočnom povolení stavby v prípade tzv. „čiernych stavieb“ podľa § 88 a Stavebného zákona. Kritickosť tohto konania je najmä v otázke, že tu priamo v ods. 1 právna norma požaduje od vlastníka stavby preukázanie neexistencie rozporu s verejným záujmom. V prípade, že vlastník stavby si nesplní túto povinnosť, stavebný úrad mu dá stavbu odstrániť.
Základný problém je, že v skutočnosti záväzné stanovisko na základe ktorého by mohol vzniknúť právne relevantný záver, nemôže vydávať obec sama sebe a za štandardných podmienok[8] neexistuje orgán oprávnený vydať takéto rozhodnutie, alebo stanovisko. Zákon jasne hovorí, že pokiaľ je obec stavebný úrad, nemôže byť zároveň dotknutom orgánom. Navyše subjektivitu má obec ako celok. Samozrejme je realizáciou autentického výkladu práva, aby ho realizoval orgán, ktorý rozhodnutie vydal. V tomto prípade sme svedkami[9] istého súbehu autentického a legálneho výkladu, s čím by teória práva mohla mať problém. Ide o situáciu, kedy tvorca právnej normy – obec cestou obecného zastupiteľstva tvorí územný plán a zároveň ho aj aplikuje. Treba povedať, ako som už naznačil v úvode, že pri prijímaní územného plánu obec realizuje svoju samosprávnu činnosť, zatiaľ čo pri jeho aplikácii ide o prenesený výkon štátnej správy. Teda ak stavebný úrad ako orgán štátnej správy vykladá územný plán spôsobom, že si sám o súlade, alebo nesúlade urobí záver je to postup legálny a ústavne komfortný. Zatiaľ čo stanovisko „odboru hlavných architektov„ je ústavne diskomfortné keďže ide o postup, ktorý fyzická, alebo právnická osoba vzhľadom k zneniu zákona[10] nemôže predvídať[11], keďže ho zákon ako už bolo povedané vylučuje.
Navyše je potrebné upozorniť aj na názor Najvyššieho súdu v rozhodnutí 2Sžnč 1/2004 vo veci zastavenia konania pre nesplnenie výzvy na doplnenie podania. V našom prípade práve ide o výzvu na predloženie stanoviska o súlade s územným plánom. Podľa interpretácie tohto rozhodnutia, správny orgán nemôže zastaviť konanie z dôvodu, že na výzvu účastník nedoplnil podanie o dokumenty, ktoré si môže správny orgán ex offo zaobstarať sám. Kompletnosť žiadosti sa nemôže zamieňať s jej opodstatnenosťou. Tú je možno preukázať len v rámci konania. Teda stavebný úrad, napr. podľa § 88 a, nemôže nechať odstrániť stavbu len preto, lebo vlastník stavby nepredložil stanovisko, ktoré ani nemôže zaobstarať a navyše priamo stavebný úrad si má urobiť o tomto súlade, alebo nesúlade záver sám.[12]
Druhým okruhom je situácia, kedy obsahom územného plánu je regulácia spoločenských vzťahov, ktoré sú v pôsobnosti osobitných orgánov. Ide napríklad o ochranu životného prostredia, ochranné pásma, ktoré sú či už z rozhodnutia správnych orgánov,[13] alebo priamo zo zákona. Správne konania podľa Stavebného zákona sú konania na ktoré sa v plnej miere vzťahuje čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky. Teda orgán štátnej správy, stavebný úrad si nemôže atrahovať právomoc orgánu životného prostredia, ochrany prírody a krajiny, alebo ochrany iného verejného záujmu pokiaľ je vyslovene zákonom zverený inému orgánu. Vzájomná tenzia medzi osobitnými orgánmi a stavebným úradom pri vykladaní územného plánu sa dá ľahko a ústavne komfortne riešiť v podobe negatívneho pravidla. Ak nemá pôsobnosť osobitný orgán v danej parciálnej časti územného plánu má ho stavebný úrad. Som presvedčený, že pri stavebnom zákone, ktorý jasne neupravuje interpretáciu územného plánu je toto najlepšie možné riešenie.
V neposlednom rade tretí okruh a to je téma záväznej a smernej časti územného plánu. Túto problematiku upravuje § 13 Stavebného zákona a § 10 Vyhlášky ministerstva životného prostredia SR č. 55/2001 Z. z. Tieto dve ustanovenia normatívnym spôsobom určujú okruh záväzných vzťahov. Samotný pojem záväznosť však vkladá požiadavku na znenie územného plánu tak, aby sa pohybovala v troch možných skupinách:
- Zákaz, alebo vylúčená neprípustná funkcia.
- Prípustné spôsoby využitia územia.
- Koeficienty.
Záväznosť a normatívnosť tejto časti znamená, že tvorca územného plánu musí zrozumiteľným spôsobom určiť rozsah zákazov a prípustných funkcií. Ide o veľmi frekventovanú tému predporozumenia. [14]Autor normatívneho aktu, vrátane územného plánu, by sa mal vystríhať používaniu nejasných formulácii dvojzmyselných slovných spojení, alebo iných vyjadrení v texte, ktoré by mohli spôsobiť neporozumenie obsahu právnej normy.
Na záver sa ešte v jednom okruhu problémov dotknem zásady legitímneho očakávania. Tejto zásade sme sa už okrajovo dotkli vyššie, na tomto mieste sa chcem venovať dvom v praxi vyskytujúcim sa fenoménom. Ide o tzv. územno-plánovaciu informáciu a zmenu územného plánu v priebehu bežiacich konaní. Obidve môžu dostať právno-aplikačný proces verejného záujmu do konfliktu s požiadavkou právneho štátu a právnej istoty.
Územno-plánovacia informácia je právom neregulovaný akt orgánu samosprávy – obce, ktorým obec poskytuje informáciu pre konkrétnu fyzickú, alebo právnickú osobu o znení územného plánu. Orgán samosprávy tak dáva pod hlavičkou obce, ako tvorcu územného plánu, budúcemu účastníkovi informáciu, ktorá môže vzbudiť očakávanie istého právneho stavu. Toto očakávanie je však bez právnej relevancie v rámci konkrétnych konaní, keďže nie je ani záväzným stanoviskom dotknutého orgánu z dôvodov ktoré som spomínal vyššie a nie je ani rozhodnutím správneho orgánu, ktorého by podľa osobitného zákona musel stavebný úrad rešpektovať. V rovine de facto však treba povedať, že ak je vydaná a spravovaná v dostačenej odbornej kvalite, môže byť v rámci budúcich správnych konaní dôležitým nástrojom pre orientáciu budúcich účastníkov. Nie je však právne záväzná, čo si mnoho budúcich stavebníkov neuvedomuje a mnohokrát sa tak stáva zdrojom konfliktných situácii ak je napríklad súčasťou kúpno-predajnej zmluvy ako informácia o istej kvalite pozemku, alebo územia.
Druhým okruhom ktorý vyvoláva právne aplikačné otázky je téma zmeny územného plánu počas prebiehajúcich konaní. V súlade s princípom právnej istoty a zásady legitímneho očakávania by fyzická, alebo právnická osoba mala byť schopná predvídať v čase podania návrhu výsledok jeho konania vzhľadom k zneniu zákonov a predchádzajúcej rozhodovacej činnosti správneho orgánu.[15] Ak sa však v priebehu konania podľa Stavebného zákona, zmení územný plán účastník konania je konfrontovaný s právnou neistotou a nepredvídateľnou situáciou. Vzhľadom k reálnej možnosti iniciovať kedykoľvek zmenu územného plánu sa tento normatívny akt môže stať zdrojom svojvôle v rámci správnych konaní, keďže ako zdroj verejného záujmu je rozhodujúcim podkladom pre rozhodnutie. Proti sebe tak stoja tri princípy, čo vyvoláva veľkú mieru ústavnej diskomformity
V prvom rade je to právo obecného zastupiteľstva prakticky kedykoľvek [16] meniť územný plán ako prejav samosprávy. V druhom rade ide o zásadu správneho konania vychádzať zo zákonného stavu v čase vydania rozhodnutia. V neposlednom rade je to už spomínaná zásada materiálneho, právneho štátu o predvídateľnosti rozhodnutí orgánov verejnej správy. Bez zlého úmyslu je možné riešiť každú zmenu územného plánu a súčasne prebiehajúcich konaní vo forme prechodných, tzv. intertemporálnych ustanovení územného plánu. Ak však územný plán nerieši toto prechodné obdobie, ľahko sa môže stať, že nové znenie územného plánu reálne ovplyvní výsledok konania, ktoré v čase svojho začiatku nemohlo takéto nové znenie predvídať. Keďže zásada legitímneho očakávania a právnej istoty je súčasťou práva na spravodlivý proces, a teda stavebný úrad by mal posudzovať staré a nové znenie územného plánu v konkrétnom konaní tak, aby nenarušilo právnu istotu a bolo v súlade s princípom materiálneho právneho štátu.
Územný plán je jedným z najvážnejších zdrojov verejného záujmu. Mnou načrtnuté kritické momenty či už právno-aplikačnej praxi, alebo z pohľadu normotvorby naznačujú potreby zmeny stavebného zákona tak aby bol nielen efektívny pre obce a mestá, ale ja pre fyzické a právnické osoby a jeho interpretácia neponúkala možnosť deformovania základných ústavných princípov.
Záver
Tvorba územného plánu predstavuje najvýznamnejšiu kompetenciu obecnej samosprávy pri regulácii územia. Jedná sa zároveň o jediný mocenský nástroj, ktorým je umožnené poslancom samosprávy zasiahnuť do vzhľadu obce a jej priestorového usporiadania. Preto je možné povedať, že požiadavky na tento druh normatívneho právneho aktu musia byť rovnako prísne, ako sa vyžaduje vždy tam, kde je prítomná možnosť zásahu do základných ľudských práv a súkromnej autonómie právnickej a fyzickej osoby. Súčasná právna úprava však explicitne nereflektuje na tieto požiadavky.
Verejný záujem je všeobecne viazaný na požiadavku predvídateľnosti právnych aktov, tzv. legitímneho očakávania a následne aj princípu proporcionality. Verejný záujem vo forme územného plánu nie je zo zákona takto explicitne ohraničený. Ani právna úprava, ktorá je v čase písania článku v medzirezortnom pripomienkovaní v podobe nového osobitného zákona o územnom plánovaní neobsahuje riešenie mnou načrtnutých kritických bodov ani požiadavku proporcionality v prípade, že územný plán predpokladá obmedzenie vlastníckeho práva.
Je teda možné skonštatovať, že nedokonalosť právnej úpravy bude zrejme kontinuálna. Iba právno-aplikačný proces a predovšetkým rozhodnutia súdu budú môcť vyčistiť aj niektoré mnou spomínané zjavné nedostatky.
Recenzenti:
doc. JUDr. Ing. Branislav Cepek, PhD.
JUDr. Rastislav Kaššák, PhD.
Použitá literatúra :
- Košičiarova, S., Princíp dobrej verejnej správy a Rada Európy, Bratislava : IURA EDITION, spol.s.r.o.,2012
- Turčan,M.,Mrva,M., Interpretácia a argumentácia v práve, Bratislava: Wolters Kluwer, s.r.o 2017,
- Júda,V., Teória práva, Banská Bystrica: Právnická fakulta UMB, 2011
- Machajová,J. A kol., Všeobecné správne právo, 5 aktualizované vydani, Bratislava: Paneurópska vysoká škola, 2010
- Norberg-Shulz, Ch.,Genius loci Krajina, místo, architektura, Praha : Dokořán, s.r.o , 2010
- Tittlová,M.,Papáček,P., Zákon o lesoch komentár, Bratislava: Wolters Kluwer s.r.o , 2018
- Turčan,M.,Mrva,M., Interpretácia a argumentácia v práve, Bratislava: Wolters Kluwer, s.r.o 2017
[1] Machajová,J. A kol., Všeobecné správne právo, 5 aktualizované vydani, Bratislava Paneurópska vysoká škola, 2010 s 227.
[2] Tento výklad sa týka predovšetkým stavebného práva, verejný záujem však môže byť dôvodom na obmedzenie aj iných ľudských práv, pozri napr. zákona č. 166/2003 Z. z. O ochrane súkromia pred neoprávnením použitím informačno-technických prostriedkov v znení neskorších právnych predpisov.
[3] Teda inak povedané, že o právnej norme sa vie jej publikovaním.
[4] Zákon č. 608/2003 Z. z. O štátnej správe pre územné plánovanie, stavebný poriadok a bývanie a o zmene a doplnení zákona č. 50/1976 Zb. O územnom plánovaní a stavebnom poriadku (Stavebný zákon) v znení neskorších predpisov.
[5] Tittlová,M.,Papáček,P., Zákon o lesoch komentár, Bratislava: Wolters Kluwer s.r.o ,2018, str. 72
[6] Napríklad zákon č. 131/2010 Z.z o pohrebníctve v znení neskorších právnych predpisov , zákon č. 251/2012 Z.z o energetike v znení neskorších právnych predpisov.
[7] Norberg-Shulz, Ch.,Genius loci Krajina, místo, architektura, Praha : Dokořán, s.r.o , 2010 s. 18
[8] Štandardné podmienky sú každá situácia kedy je stavebný úrad obec.
[9] Júda,V., Teória práva Banská Bystrica 2011, Právnická fakulta UMB ISBN: 978-80-557-0158-5 s. 6
[10] Podľa § 140a ods. 1 písm b. stavebného zákona je obec dotknutý orgán v prípade, že nie je stavebný úradom.
[11] Princíp legitímneho očakávania je zásada predvídateľnosti rozhodnutí orgánov verejnej správy porovnaj Košičiarová,S.,Princíp dobrej verejnej správy a Rada Európy, IURA EDITION, spol.s.r.o.,2012
[12] Napríklad v § 37 ods. 1 a 4 stavebného zákona sa vyslovene uvádza povinnosť stavebného úradu vyhodnotiť súlad návrhu na vydanie územného rozhodnutia s územným plánom.
[13] Napr. zákon o vodách 364/2004 Z.z o vodách v znení neskorších právnych predpisov.
[14] Turcan,M.,Mrva,M., Interpretácia a argumentácia v práve, Bratislava, Wolters Kluwer, s.r.o 2017, s. 39
[15] Kosiciarova, S., Princíp dobrej verejnej správy a Rada Európy, IURA EDITION, spol.s.r.o.,2012
[16] Ustanovenia stavebného zákona § 30, ktoré formuluje možnosti zmeny územného plánu sú veľmi vágne v tejto oblasti a poskytujú široký priestor na kreativitu